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从国家层面加强退役军人管理保障工作
——可供借鉴的外国模式与几点思考

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民政部政研中心 邹 波

 


    中央军委改革工作会议的召开,标志着我军具有里程碑意义的整体性革命性改革全面展开。习主席在会上发表的重要讲话,强调要在国家层面加强对退役军人管理保障工作的组织领导,健全服务保障体系和相关政策制度;要求中央国家机关、地方各级党委和政府要强化大局观念,把支持深化国防和军队改革当作分内的事,拿出一些特殊措施和倾斜政策,主动帮助解决好退役军人、职工安置工作,党政军民齐心协力,共同落实深化国防和军队改革各项任务,推动全面实施改革强军战略不断取得新的进展,为实现中国梦、强军梦作出新的更大贡献。及早研究论证吸引优秀青年参军服役、为现役军人解除后顾之忧、为退出现役军人提供有效服务的新的制度安排,是政府为建立巩固国防和强大军队提供有力支持、增强工作前瞻性的应有之举。  

 

从国家层面加强退役军人管理
保障工作的几点政策建议

 

    我国当前面临的国际国内形势,迫切要求国防和军队建设有一个大的发展。建设一支同我国国际地位相称、同国家安全和发展利益相适应的强大军队,需要我们统筹经济建设和国防建设,提出一系列重大方针原则,作出一系列重大决策部署,并通过改革把这些重大战略谋划和战略设计落实好。从着力解决制约国防和军队建设的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题,提高全民国防意识,增强军事职业吸引力等考量出发,借鉴国外退役军人事务管理的相关做法,提出以下政策建议:
    (一)制定军人、军属权利清单,明确标准,确定职责。抓住全面深化改革的契机,着力解决现行优抚安置政策滞后于经济社会发展的问题,是当前迫切需要解决的一个重要问题。拥军优属、拥政爱民是我党我军的光荣传统和独有的政治优势,对于巩固政权、巩固国防、巩固军队具有重要意义。在改革开放和市场经济环境中,许多长期形成的传统做法需要与时俱进地改进。一是要解决城镇化形势下优抚安置政策落实难的问题。当前我国常住人口城镇化率已达53.7%,人口流动加速。“十三五”时期将有近1亿农村人口进城落户。很多军属进城务工、异地购房,挂光荣军属牌匾、敲锣打鼓送立功受奖喜报、逢年过节上门走访慰问等过去行之有效的优待措施,现在由于找不到人、敲不开门,难以坚持下去;一些士官服役十多年,有的在驻地找对象成家,有的配偶在驻地打工多年,生活基础已在驻地,退役后希望能享受驻地就业创业优惠政策。建议优抚安置工作变户籍管理为属地管理,确保“一人参军、全家光荣”的优良传统永不褪色。二是要解决中央和地方优抚安置事权划分不合理的问题。国防是国家行为,军队是国家机器,中央政府在优抚安置事权中应承担更大责任。当前实际存在谁出兵多、谁负担重;谁接收军队老干部、伤病残军人、退役士兵多,谁财政压力大的问题,直接影响地方征兵、拥军热情。光靠各级党政领导的政治觉悟、靠各行各业的拥军热情、靠广大老百姓的无私奉献,不可持续。三是要解决优抚安置依法维权机制不够健全完善的问题。当前全国地方性优抚安置政策有3000多个,各地之间差别很大,政策主要看当地经济发展水平而不是优抚安置对象对国防建设的贡献,落实主要靠政治手段而不是法律手段,“一样服役、两样待遇”的现象普遍存在,引发部分退役军人质疑。建议制定军人军属权利清单,明确标准是什么、由谁来兑现、如何去问责,切实增强军事职业吸引力,让军人成为社会尊崇的职业。
    (二)建立国家层面的退役军人管理服务保障体系。着力解决退役军人事务政出多门的问题,实现军人退役安置服务管理体制优化,是这次国防和军队改革的重要一环。目前,我国退役军人管理保障由军地多个部门负责。原总政治部负责军职(含)以上退休干部的服务管理,中组部负责师职转业干部的安置,人社部负责正团(含)以下转业干部的安置,民政部则承担了最重的工作,包括:正师及以下离退休干部、退役士兵、复员干部、伤病残军人的接收安置;移交政府安置的军队离退休干部、无军籍职工的服务管理;包括伤残军人、烈属、牺牲病故军人家属、在乡退伍红军老战士、在乡西路军红军老战士、红军失散人员、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人、参战退役人员、参加核试验退役人员等诸多群体在内的数千万优抚对象的抚恤优待工作,管理大量的优抚安置服务机构(如优抚医院、光荣院、烈士陵园、军队离退休干部休养所、军用饮食供应站等)。这种分散多头的管理体制,弊端很大,一是打破了退役军人政治上的一致性,事实上造成各类退役军人政治社会地位的反差,导致部分对象心理不平衡,甚至产生抵触情绪。客观上,由于不同部门职能不同,掌握的资源不同,带来弱势部门与强势部门负责的对象保障水平差距大的问题。二是政出多门,引发攀比。同是退役军人,但由不同部门服务管理。相关部门研究出台政策,对自己部门负责的对象考虑多,对其他部门负责的对象兼顾少,甚至有意无意地制造差别,导致一些军队退役人员攀比。建议借鉴美国、英国、韩国等国家的经验,以深化国防和军队改革为契机,将国家和军队负责退役军人安置管理工作的职能部门合并,按照“精简、统一、效能”的原则,成立统一的国家退役军人事务局,统一政策,明确职权,形成合力,提升效能,防止零敲碎打,防止来回折腾。
    (三)加强军民融合,着力解决国防意识教育与公民切身利益联系不紧的问题,厚植军队建设社会基础。现在军地交流多是在领导和高层中进行,面向社会的国防教育主要是上大课、踢正步、叠被子等老一套,接地气不够,没有把人民群众关心关注国防的热情充分激发出来。在改革开放不断深入、社会价值取向多元、利益群体多元的背景下,增强全社会的国防意识,必须着眼军民融合多动脑筋,让社会各界实实在在地体会到国防与千家万户的密切联系。一是要注重在保护海外利益拓展中强化国防意识。中国经济与世界联系日益紧密,企业海外投资创业范围越来越广,规模越来越大,越来越多的海外利益需要军事力量作为后盾。建议应建立和依托军事合作机制,加强对境外资产和人员的安全保护,让所有中国人切身感受到国家的庇护、军队的重要。二是要注重在支持民营企业参与军工科研中强化国防意识。当前民营企业参与军队装备科研生产的积极性很高,但由于缺乏与军队的沟通合作渠道,很多预研和推广都是盲目的,或重复研究,或“货不对路”。建议对在某些技术或产品具有优势的民营企业,加强对接扶持,把它们纳入军事创新、装备生产、国防动员体系之中,充分发掘民营企业人才装备潜力为战斗力服务。三是要注重在发展旅游中强化国民国防意识。随着经济社会发展,国人出国旅游越来越多。我国边海防前线,东海、南海一些岛屿、海礁,风景秀丽,不少旅游企业期望能借鉴越南做法,携手部队,打造精品旅游线路,既能宣示主权,体现事实管理,又能振奋民族精神,彰显军队价值。
    (四)因势利导,趋利避害.着力解决军事宣传正面有效发声不够的问题,积极塑造军队良好形象。军队形象与军事职业吸引力密切相关。在开放透明的信息时代,如果不主动塑造形象,就会被别人扭曲形象,特别是当前强国强军进程加快,军队受关注程度越来越高,互联网上军事频道激增、涉军信息海量,网络“军迷”众多,要因势利导,趋利避害,发挥新兴媒体对军事职业吸引力的正向作用。一是要及时应对涉军负面信息,防止污名化。当前很多涉军负面网贴的源头在境外,有的炒作策略十分专业,建议加强有效应对,改变单向说教模式,区分普通网民与敌对势力,更好地掌握网络舆论斗争主导权。二是要准确反映部队真实情况,消除偏见误解。很多青年学生有从军报国愿望,但由于受网络上各种耸人听闻的传言影响,对参军入伍有很多担心。建议加强和改进征兵宣传,更加贴近青年,为适龄青年释疑解惑,打消顾虑。三是要在保守核心秘密的前提下,适当宣传军队改革发展成就,创作生产老百姓喜闻乐见的军事题材影视大片、动漫游戏、网络歌曲和微电影作品,提振军队士气,提高军人威望。
    深化国防和军队改革,是一场大考。越是难度大,越要坚定意志、勇往直前,绝不能瞻前顾后、畏首畏尾。只要全党全军统一意志,全国人民鼎力支持,就没有过不去的火焰山。

 

外国退役军人事务的管理模式


  
    深化国防和军队改革,从国家层面加强退役军人管理保障工作,有必要学习和借鉴外国的一些先进理念和成功经验。尽管世界各国千差万别,但其经验和做法可为我国退伍军人管理模式的改革提供一个参照体系。
    各国关于退役军人事务的立法、机构设置、福利保障水平,与其军队使命、兵役制度、国体政体、经济发展水平等均有关联。总的来看,实行军人职业化的国家,关于退役军人事务的立法相对完善、机构设置相对科学、福利保障水平较高;实行义务兵役制的国家,通常没有退役军人事务的专门管理机构,退役军人福利保障水平较低;实行义务兵与志愿兵役制相结合的国家,因国体政体、经济发展水平、国家安全环境等原因,其关于退役军人事务的立法、机构设置、福利保障水平等,呈现出较大差异性。国外退役军人事务的管理模式,可粗略地分为六大类型:美国式、日本式、英国式、俄罗斯式、印度式等。
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